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我國排污權交易市場的發(fā)展情況、問題和政策建議

分類:行業(yè)熱點 > 國內資訊    發(fā)布時間:2018年11月13日 17:35    作者:崔瑩 錢青靜    文章來源:中國固廢網

排污權指排放者在環(huán)境保護監(jiān)督管理部門分配的額度內,并在確保該權利的行使不損害其他公眾環(huán)境權益的前提下,依法享有的向環(huán)境排放污染物的權利。在中國一般是政府將該權力以一定的價格出讓給需要排放污染物的排污主體,污染者既可以從政府手中購買權利,他們之間也可以相互轉讓或出售,以此形成排污權交易市場。我國從上世紀80年代開始排污權交易探索,但發(fā)展至今仍然處于試點探索階段,市場建設存在很多問題。市場的薄弱必然制約以市場交易為基礎的融資工具的發(fā)展。本文將對排污權交易市場的發(fā)展情況和存在的主要問題進行分析,并提出相應的政策建議。

一、中國排污權交易市場的發(fā)展情況

(一)排污權交易探索時間早,但進展緩慢,目前仍處于試點探索階段

上個世紀80年代,中國開始引入排污權交易制度,1987年上海進行的關于水污染排放權的轉讓是最早的關于排污權交易的案例。2001年4月,原國家環(huán)??偩峙c美國環(huán)保協(xié)會簽署了《推動中國二氧化硫排放總量控制及排放交易政策實施的研究》項目,選擇試點進行排污權交易示范工作,推動了排污權交易的發(fā)展。2007年,在浙江嘉興建成第一個排污權交易中心。

從2007年開始,財政部、原環(huán)保部和國家發(fā)改委批復了天津、河北、山西、內蒙古、江蘇、浙江、河南、湖北、湖南、重慶和陜西11個省市開展排污權交易試點。2014年12月,又將青島市納入試點范圍。除了這12個政府批復的試點外,另有16個省份自行開展了交易工作。

目前在各試點實行排污權有償使用和排污許可制度,排污單位需在當地建立的排污權交易中心進行登記注冊,以申請核定確定的排污許可量作為排污許可證核發(fā)的基礎和排污權交易的前提。各試點省份的試點工作開展范圍基本包括了主要區(qū)域和主要行業(yè),取得了階段性進展,但是對于排污權的取得、交易、監(jiān)管等各方面仍存在不少問題。各地各自為政,沒有形成統(tǒng)一的制度和方法,交易信息也不透明,市場建設仍處于探索階段。

下表是根據可以獲得的信息和數據整理出的12個政府批復試點省市的交易情況:

表1:12個批復試點省市的排污權交易情況

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(二)僅有少量融資工具的嘗試

我國較早就開始探索基于排污權的融資工具,浙江在2010年出臺了排污權抵押暫行規(guī)定,開始排污權抵押貸款相關工作;浙江和福建制定了排污權租賃相關管理辦法。2016年七部委推出的《關于構建綠色金融體系的指導意見》中提出推動建立排污權交易市場,發(fā)展基于排污權的融資工具。然而,市場上實際推出的融資工具數量很少,產品創(chuàng)新難以進行,究其原因還是市場發(fā)展的不成熟導致。

下表整理了一些試點省市的融資工具情況:

表2:排污權試點省市融資工具情況

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二、排污權交易市場存在的問題和挑戰(zhàn)

(一)相關法律法規(guī)支撐體系不完善,交易制度設計不成熟

中國排污權交易制度缺少指導性的根本大法。雖然各試點地區(qū)都已制定或正在制定排污權有償使用和交易試點管理暫行辦法,但在國家層面,除了國務院辦公廳在2014年8月6日發(fā)布了《進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》外,目前還沒有明確具體的法律法規(guī)。

不完善、不統(tǒng)一的法律法規(guī)導致排污權交易難以順利進行。由于缺少國家層面的指導性辦法,各地方試點之間的管理方法在制定上存在較大區(qū)別。由于缺少國家層面的統(tǒng)一監(jiān)管,各試點管理辦法中對污染物指標、指導價格、交易范圍等的界定均存在較大差異。

現在各試點地區(qū)正在積極探索排污權交易的形式創(chuàng)新,但交易制度的設計缺乏合理性。由于交易制度不健全,實際交易中一些交易者故意鉆制度的漏洞,出現了不少違規(guī)操作。另外,各地區(qū)現行的交易制度間存在較大差異,“一地一制度”的問題使得排污權交易的公允性受到質疑。

(二)初始分配不公平,定價方法不統(tǒng)一

排污權初始指標分配缺乏公平性和靈活性。很多地方的初始分配遵循的是“相等即公平”的理念,所有區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)按照同樣的標準進行分配。在排污權有償化制度確定之前建立的老企業(yè)在初期無償取得排污權利,相對于新建企業(yè)具有明顯的優(yōu)勢,而在后期所有企業(yè)以相同價格取得排污權,這種“相等”實際上并不公平。并且,對于不同行業(yè)、企業(yè)“一視同仁”無法激勵企業(yè)減排,甚至會出現“鞭打快牛”的現象。

另一方面,有償分配涉及定價問題,目前試點地區(qū)各自制定有償分配方式和定價方法,很多地方公布了各項主要污染物的指導價格,但是這種定價指導意見具有“地域性”,地區(qū)差異性很大,往往不能恰當體現環(huán)境容量的稀缺程度。各地的污染物交易價格相差甚遠,如山西的二氧化硫排放權指導價格為18000元/噸,排污指標長期有效,而重慶排污指標有效期為1年,每年清繳核定,價格約為1000元/噸。

(三)二級市場不活躍

現行排污權交易通常分為一級和二級市場,前者在政府和企業(yè)間進行,如排污權初始分配、政府回購等,后者才是企業(yè)間的配額買賣。試點情況表明,內蒙古、浙江等約2/3的試點地區(qū)都曾出現不同程度的二級市場交易記錄“斷層”,有的地區(qū)甚至連續(xù)數月未有交易量。

地方政府對排污權交易存在“過度干預”的現象,政府為顧全當地經濟的發(fā)展,對區(qū)域內企業(yè)排污權交易規(guī)定了較多的約束,比如只能在本地區(qū)交易、政府控制交易價格等,由于這種“保護”的存在,市場化機制難以建立,二級市場的活力受到遏制。與此同時,地方政府更重視一級市場的發(fā)展,培育二級市場的意識不高,影響二級市場的發(fā)展前景。

(四)與排污許可制度間的銜接工作落實不到位

排污許可制度是排污權交易的前提條件,政府通過頒發(fā)排污許可證的方式將排污權分配給相關污染排放企業(yè),企業(yè)根據預期需要排放量進行排污權交易,預期排放量大于許可證規(guī)定排放量的企業(yè)從排污權市場以貨幣形式購買排污權,實際排放量小于許可證規(guī)定排放量的企業(yè)從排污權市場以貨幣形式出售排污權,實質上就是排污權通過市場機制在各污染源之間合理配置的過程。

從當前各地區(qū)的開展情況上來看,各地排污權交易和排污許可制度尚未有效銜接。污染指標量的差異化、主體范圍的不一致以及有效期限的交錯使得兩者的銜接難度加大。在污染指標量方面,新建企業(yè)的排污量難以有效估計,交易指標量和實際排污許可證指標量存在巨大差異;主體范圍方面,排污許可證規(guī)定的污染物種類比排污權交易的主體種類范圍更廣泛;有效期限方面,排污許可證的有效期為3年,臨時排污許可證的有效時間為1年,而排污權的使用年限大多被限定為5年或10年,還分為可延期和不可延期。

(五)與環(huán)保稅有重合部分

2018年1月1日,中國正式施行環(huán)境保護稅,根據《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》,環(huán)保稅的征稅對象分為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類,具體稅額可由各地在法定稅額幅度內提出。

排污權交易涉及的污染物種類主要是化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物,與環(huán)保稅中規(guī)定的應稅污染物有重合,環(huán)保稅中規(guī)定的范圍更廣。征收環(huán)保稅將壓縮排污權交易市場。對于企業(yè),既要考慮總量控制,又要考慮可能的稅費,增加企業(yè)負擔,與“為企業(yè)減負”的理念背道而馳,也會打擊企業(yè)參與排污權交易的積極性。

三、對發(fā)展排污權交易市場的政策建議

(一)建立健全排污權交易法律法規(guī)和交易制度

排污權交易市場的順利運行離不開從國家到各省市的法律法規(guī)保障。國家應盡快出臺相關法律法規(guī)、細則和技術指導,完善頂層設計,使排污權交易有法可依,也為地方政府制定完善相關法規(guī)奠定基礎,保障排污權交易工作有效、持續(xù)開展。

統(tǒng)一全國范圍內的基本交易制度,規(guī)定其交易方式、交易規(guī)則、交易范圍及其他交易事項,規(guī)范市場參與者的行為,完善交易體系。

(二)完善排污權初始分配和定價制度

一方面,地方政府應在控制排污總量指標的前提下,根據當地的實際情況,采取科學的指標分配方法,遵循適當的原則,按照一定的程序合理、有效地分配指標,并保證分配各階段信息的公開性和透明度。

另一方面,國家層面應明確規(guī)定排污權定價指導,各地區(qū)應兼顧大局、統(tǒng)籌安排,根據本地實際情況選擇合理的排污權定價方法和配額期限,使得排污權的價格能夠市場化,真實體現供需狀況。

(三)采取措施提高二級市場活躍度

政府干預、企業(yè)參與意識不強導致了企業(yè)間的排污權配額買賣交易市場的冷淡。政府應當給予充分的空間,適當“放權”。政府在排污權交易過程中應當充當監(jiān)管者的角色,而非參與者,由交易雙方進行談判,自行決定是否交易以及交易價格是多少。

另外,只有使市場交易規(guī)范化才能吸引企業(yè)參與??沙浞职l(fā)揮排污權交易中心的作用,讓企業(yè)有了解渠道和直接交易的平臺,制定交易原則,實時公開交易主體、交易品種、交易價格和數量等交易情況,使市場信息公開、透明,激勵企業(yè)參與,促進市場發(fā)展。

(四)做好與排污許可制度之間的銜接工作

一方面,要建立健全相關政策,加強技術指導。在制定排污權交易管理辦法實施細則時,應充分考慮排污權交易和排污許可制度的銜接問題,明確銜接原則和銜接方法,為實際操作提供理論指導。同時也要加強對各地銜接工作的技術指導,排污權交易和排污許可制度在指標量、期限上的銜接涉及到大量復雜的核算,核算的準確性將關乎經濟成本,對銜接工作開展進度和開展程度都有重大的影響。

另一方面,地方政府要加強對銜接工作過程的監(jiān)控和監(jiān)管。如對于排污指標量的確定,政府需秉承公正、客觀的原則,嚴格審查企業(yè)排污指標的核算,監(jiān)測企業(yè)排污情況和排污權交易情況,根據企業(yè)預期排污量和實際排污量之間的關系進一步確定企業(yè)下一年度的排污指標。各地應當建立排污權交易管理平臺,對企業(yè)的排污許可指標和排污權交易情況進行統(tǒng)一管理,積極推進兩者的銜接工作。

(五)與環(huán)保稅積極配合協(xié)調,避免過多增加企業(yè)負擔

環(huán)保稅作為一項法定稅,具有強制性,任何排污主體都必須繳納。相比之下,排污權交易的靈活性高,應當配合環(huán)保稅的實施。兩者從設立理念上來說并不矛盾,環(huán)保稅還能彌補排污權交易涉及范圍小和污染物種類少的缺陷,但這種“彌補”如果不能合理設置界限會使企業(yè)重復支付,加重企業(yè)經營負擔。因此,國家層面應當制定相關政策來確立環(huán)保稅與排污權交易的配合機制,合理設置環(huán)保稅的征收范疇,對已購買排污指標的企業(yè)進行一定的稅收減免,或適量降低排污權定價,在控制污染物排放的同時也避免過多增加企業(yè)負擔。

作者:

崔 瑩 中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實驗室負責人

錢青靜 中央財經大學綠色金融國際研究院研究助理

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